Thursday, December 01, 2016

大馬人未知的南海仲裁案

筆者在11月7日在面子書發了一個帖文,第一段文字就是:“中國和東南亞諸國在南海風波的博弈到底是怎樣?”

中國大陸政府在習近平上台前,在南海問題上雖然略有動作,但一直保持低調,但是習近平上台後,“大國外交”出台,中國大陸主動參與國際事務,在南海問題上動作頻繁。中方除了大規模填海、興建人工島嶼之外,也擴充南海領地的軍事裝備,包括部署導彈軍備以及驅趕南海各國漁船離開“九段線”以外的海域。



今年7月12號,設在荷蘭海牙(Hague)的常設仲裁法院(Permanent Court of Arbitration)在南海仲裁案裁決中華人民共和國的“九段線”在國際法之下沒有效力,沒有法律根據。

迄今事發已經超過一百天,就在大家以為事情沒有什麼進展之際,中華民國 台灣政府海巡署與海軍11月29日在南沙太平島海域舉行代號為“南援一號操演”的人道救援演練。這是蔡英文總統就職後台灣首次在南海地區舉行人道救援演練,並邀請國際媒體隨同采訪,鞏固中華民國台灣對太平島的主權。《美國之聲》也在同日報道越南已經在27座南中國海島嶼上完成了填海造地,這個數字超過了任何其他的主權聲索方。


南海仲裁案本來是一場涉及國際法的重要判決。《南海各方行為宣言》也是東南亞諸國和中國所達成的協議,何以現在的南海似乎陷入無法無天之地?

有鑑於此,讀者和媒體必須要有基本的國際法知識,才能充分了解仲裁案的內容和判決理由。倘若媒體以素人的角度,甚至轉載中國大陸主流媒體的評論文章來報導和分析這判決,這無助讀者透徹中立地理解南海仲裁案的判決。

大中華媒體的誤區

尤以甚之,一般大中華媒體更以民族主義情操來報導南海仲裁案,例如指責南海仲裁案是美國圍堵和孤立中國的計謀。這類類似中共中宣局口吻的報導,不僅無法協助讀者釐清南海仲裁案的判決,甚至人云亦云、加深誤會。

其中一個最典型的例子就是這樣的報導:中國外交部副部長劉振民斥責仲裁法院不具代表性,五名仲裁員“掙的是菲律賓的錢”、提供“有償服務”。


這樣的說法以偏概全,似有指責菲律賓賄賂仲裁員。事實是,仲裁法院所提供的服務,費用本來應由控辯雙方承擔。由於中方由始至終不參與、不承認和不執行仲裁法院的判決,因此菲律賓被迫承擔所有的費用。另外,根據仲裁程序,控辯雙方有權利各自委任一名所屬意的仲裁員,中方棄權,等於放棄了這個權利。

第二個例子,中國大陸政府指責常設仲裁法院沒有權限審理此案,但是外交部條法司司長徐宏召2016年5月12號召開媒體“吹風會”(Briefing),就菲律賓所提南海仲裁案接受中外媒體采訪,介紹中方有關立場主張,並回答現場記者提出的十一道問題。根據實錄 ,中國中央電視台中文國際頻道當時向徐宏提出這個問題:

“有人質疑,既然中國有這麽充分的理由,為什麽不去參與仲裁程序?也有人主張,中方至少可以出庭抗辯管轄權,既然中方放棄了出庭的機會,是不是就應該承擔後果?謝謝。”

徐宏當時回應四點,第四點是這樣的:

“無論中方是否接受和參與仲裁程序,仲裁庭都負有查明對爭端確有管轄權的國際法義務,但我們看到仲裁庭並沒有盡到其職責,所以其裁決也必然都是無效的。因此,不存在中方需要承擔什麽後果的問題。如果說要承擔後果,也應該是菲律賓來承擔其濫用《公約》產生的一切後果。謝謝。”

常設仲裁法院就是根據中方的這方談話,認為中方承認常設仲裁法院擁有權限審理此案。可惜,一般媒體並沒有做出這方面的報導。以筆者淺見,中方外交部的這番談話和中方一貫的立場自相矛盾。既不承認,何來權限?


簡述南海仲裁案裁決

南海仲裁案的裁決厚達479頁,一共分為十個部分。第一和第二部分提到南海仲裁按的歷史背景和簡單介紹。第三和第四部分提到訴方(菲律賓政府)的訴求、其所呈交的文案以及仲裁法院如何在辯方(中國大陸政府)缺席審訊的情況下,確保在審訊程序各個方面維護雙方的合法權益。第五部分提到“九段線”及仲裁法院對此的考量點。第六部分關於南海現狀各個島礁的實際情況。第七和第八部分則是大幅報導中國大陸政府在南海仲裁案之前與之後所進行的各個活動。最後兩個部分就是仲裁法院的最後決定和判詞。

裁決首先提出菲律賓對其與中國在南海關係的四個事項進行裁決的請求:

第一, 菲律賓請求仲裁庭對當事雙方在南海的權利和義務淵源,以及《聯合國海洋法公約》(“《公約》”)對中國在所謂的“九段線”內主張的歷史性權利的效力作出裁決。
第二, 菲律賓請求仲裁庭裁定某些被菲律賓和中國同時主張的島礁能否被恰當地定義為《公約》下的島嶼,礁石,低潮高地或者水下地物。這些島礁在《公約》下的地位決定它們所能產生的海洋區域。
第三, 菲律賓請求仲裁庭裁定中國在南海的某些活動是否違反了《公約》的規定,包括妨礙菲律賓行使《公約》下的主權權利和自由或者進行損害海洋環境的建設和漁業活動。
第四, 菲律賓請求仲裁庭裁定中國的某些行為,尤其是自本仲裁啟動之後在南沙群島大規模填海和建設人工島嶼的活動,非法地加劇並擴大了雙方之間的爭端。

中國大陸政府以《聯合國海洋公約》第298條為由,認為常設仲裁法院無權審理南海仲裁案。《公約》第298條(a)(1)簡單來說解釋中方關於海洋(maritime)、歷史性海灣(historic bay)或歷史性所有權(historic titles)的邊界劃定(delimitations)這三種爭端之中的任何一類爭議,可以書面聲明不接受《公約》所規定的裁決程序。仲裁法院針對這三個爭端做出非常詳盡的解釋,包括援引國際法數個著名的案例,如Anglo Norwegian Fisheries、Continental Shelf等案例來解釋何謂海洋、歷史性海灣和歷史性所有權。

由於中方不參與仲裁程序,因此仲裁法院只能通過中方對外所發布的公開立場來推敲中方的立場或辯護理由。這裡,中方多次公開提出的“九段線”就是298(a)(1)提到的歷史性所有權。

就此,仲裁法院釐清了何謂歷史性所有權(historic titles)和歷史性權利(historic rights)。例如甲有了地契等於甲擁有了那塊土地(title)也擁有了使用那塊土地的權利(right)。如果甲把土地租給乙,乙並不擁有土地,土地的最終擁有者還是甲,但是乙擁有使用土地的權利(right)。

有趣的是,仲裁法院發現中方對外文件的中英版本使用不同的字眼。中方在中文版文件經常交叉使用這兩組詞彙,反之英文版則一貫使用“歷史性權利”(historic rights)。無論如何,仲裁法院以中方實際的行為為檢驗標準,到底中方提出的“九段線”是“所有權”(title)還是“權利”(rights)。

仲裁法院最後判決(第207至214段)認為中方提出的“”九段線”並非“title”,而是“a constellation of historic rights short of title”,即一組不具備所有權的歷史性權利,進而裁決《公約》第298(a)(1)條紋並不適用。

筆者認為裁決中的第212段比較能支撐這個說法,其中當時的中方副外長張業遂在2015年10月27日表示“中方一向尊重和維護各國依國際法在南海享有的航行和飛越自由”。一般來說,各國船隻或飛機欲在某國領海或領空航行和飛越,都必須向該國通報。領海以外的地區,則享有航行和飛越自由。中方發表這樣的談話,是否意味“九段線”不是“領海”,也不是“歷史性所有權”,而是“歷史性權利”?

中方稱其自1947年就已經通過《南海諸島位置圖》標上“十一段線”(當時的合法政府是中華民國政府)。爾後成立的中華人民共和國在1953年改為“九段線”。一些大中華媒體也提出一本由中國海南漁民以方言寫成的南海航海手冊《更路簿》來佐證南海就是中國海南漁民的傳統捕魚場,但是整個南海和不也是東南亞諸國的傳統捕魚場呢?


另外,中國自元明清三朝皆有“片板不出海”的鎖國政策,惟明成祖永樂年間稍微放寬,造就鄭和七下西洋的典故。惟永樂以後的明仁宗、明宣宗和明英宗恢復鎖國政策。因此,中國對南海諸島所行使的主權,該是間斷性的歷史性權利。

公道自在人心?


中國大陸政府駐馬來西亞大使黃惠康也撰文《南海風雲——公道自在人心》,內容提及兩方的“失道”,即:

第一、 美國插手南海風波,但本身卻不是《聯合國海洋公約》的簽約國之一而失道;以及
第二、 常設仲裁法院因“擴權、越權、濫權”而失道。

上文已經討論了第二點。至於美國在南海風波所扮演的角色,東南亞國家固然不能幼稚地以為美國干預純粹是要捍衛東南亞諸國在南海的合法主權。美國干預肯定是為了抗衡、圍堵、阻擾和拖緩中國崛起成為大國。

環顧當下國際時局,圍堵中國可能成功嗎?稍有常識大概會問:到底西方國家過去數十年在中國大陸投入了多少資金?中國大陸的資本家到底在這些西方國家有投了多少資金?很明顯的,西方國家如今還夢想要圍堵中國,無疑是拿石頭砸自己的腳。

中方輿論每每提及美國,不外是要製造同仇敵愾的氣氛,冀東南亞諸國和中國同一陣線。一些大中華媒體和輿論人士把美國視為假想敵,借美國來鼓譟民族情意結,以合理化中國大陸政府的立場。

這種操弄輿論曾經在釣魚台風波上演。當時,許多大中華膠就針對中日雙方開戰評頭論足,筆者當時認為中日雙方即便是刀光劍影,擦槍走火,也不會開戰!原因就是大規模戰爭等於在燒錢砸自己的腳!

東南亞各國須自強不息








話說回頭,筆者認為東南亞諸國必須自強不息。美國倘若在南海事務上想東南亞諸國靠攏,這未必是壞事,但是東南亞諸國不應過度向美國靠攏。黃惠康大使提到尼加拉瓜案,東南亞諸國也該當警惕,避免成為東南亞的尼加拉瓜。

中方必須認知,若中方嘗試以美方過去通用數十年的手段,以財力和武力軟硬兼施威逼東南亞諸小國就範,那是行不通的。中方更必須認知,南海風波涉及的是東南亞諸國和中國的利益衝突,縱然美國插手,那也只不過是中國和美國的恩怨,東南亞諸國更關心的是各自的利益。


評論人余澎毅在馬來西亞《東方日報》《大馬人須知的南海事》一文中提到中國大陸政府的“九段線”對馬來西亞的影響。以筆者愚見,余澎毅先生提到的這些影響更像是“負面影響”,也是為何馬來西亞,尤其是馬來西亞華裔更應該以“馬來西亞人”或“東南亞人”而不是以“中國人”的角度來看待南海的問題。

余在文中提及南海風波衝擊馬來西亞的經濟與國防,因為馬來西亞在南海所擁有的油田和氣田,佔馬來西亞國內生產總值的20巴仙。“九段線”距離民都魯的曾母暗沙只有大約90公里的距離。若“九段線”成立,馬來西亞皇家海軍可以迂迴的戰略範圍被擠壓、漁民無法駛入200海裡的專屬經濟特區捕魚,來往東西馬兩地的船運物流都會自動調入中國的“九段線”範圍之內。

什麼是《南海各方行為宣言》?


作為《聯合國海洋公約》簽約國之一,中國大陸政府不參與、不承認和不執行南海仲裁,實屬不幸和不該,也有損大國風範。反之,中方認為中方已經和東南亞諸國簽署《南海各方行為宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea),並以此作為行事標準。

《南海各方行為宣言》只有九段文字,全長不到六百個字。難怪常設仲裁法院提到該《宣言》僅是一項毫無約束力的政治宣言。但是有趣的是,《宣言》的第一段文字就開宗明義提到:
“各方重申以《聯合國憲章》宗旨和原則、1982年《聯合國海洋法公約》、《東南亞友好合作條約》、和平共處五項原則以及其它公認的國際法原則作為處理國家間關系的基本準則。”
如果第一段文字就提到1982年《聯合國海洋公約》,為何中方卻不參與、不承認和不執行呢?難道中方選擇單獨和各個東南亞國家商議,以合縱連橫的方式逐個攻破各個東南亞小國?中方作為一個崛起的大國,若和東南亞各個國家談判,中方肯定佔優勢,但是這樣軟硬兼施,和美國的作風無異嗎?

中國大陸要如何和平崛起?

為何中方會有這樣的態度?這就要了解到底中國大陸是一個怎樣的國家?現行的中國大陸政府並不具備民意基礎。不具備民意基礎的政府其實是一個相對不穩定的政府。如果這是一個小國政府,那也罷;但是這個政府正在領導一個崛起中的強國。它就在我們隔壁,東南亞諸國不能不關注。

大家看到的中國,大多只是局限在經濟發展和都市繁華上,大家只是看到富裕的中國社會,但是卻看不見中下階層,甚至農村和大城市裡最底階層的農民和農民工。他們看到的中國,只是中國的一半。王丹在《關於中國的70個問題》提到:

“他們只談發展和繁榮,但是迴避勞工權益的受損;他們讚歎建設的速度,但是不願意提及各類豆腐渣工程造成的人員喪亡;他們看到了共產黨的經濟成績,但是對於共產黨政治統治的斑斑劣跡,卻完全假裝看不到。”

由潘毅、盧暉臨和張惠鵬合著的《大工地上——中國農民工之歌》在導論也提到:

“改革開放30年,中國不但成為世界工廠、也成為世界上最大的工地。在遍布全國大大小小的建築工地上,有千千萬萬像老徐這樣的農民工,他們建設了北京、上海這樣讓世界矚目的國際都市、創造了今天中國經濟高速增長的奇蹟,讓許多中國人都陶醉在大國崛起的夢中……不經意間會碰見一群帶著黃色安全帽,穿著破爛衣服,扛著鐵鍬,滿臉汗水和塵土的人……他們都是都市的建造者,但又被建造出來的都市所遺棄。”

由陳桂隸和春桃合著的《中國農民調查》在引言也有這樣提到:

“我們沒有想到,安徽神最貧窮的地方,會是在江南,是在聞名天下的黃山市……大山里的農業生產仍停留在刀耕火種的原始狀態……全鄉620戶人家貧困戶竟佔514戶……可是就在這樣一個貧窮的鄉鎮,因為前幾年鄉村幹部們搞浮誇,居然被上面認定已經脫貧,拍下來的苛捐雜稅,壓的村民透不過氣。……今日中國之巨大變化,蓋得益於20多年前那場舉世矚目的大變革,既然是億萬農民引領了中國改革的風氣之先,現在怎麼又會淪落到如此難堪的境地?”

以唐晉為主編的《大國崛起》就在前言打下這樣的的標題——努力推進中國的和平崛起。

中國的崛起是無可避免,但是中國的崛起,該是和平的崛起,即不會破壞區域和平和周邊國家關係的崛起。這也意味著中國必須進行內部的自我調整,才能與世界主流體系和制度接軌。換句話說,長期壓制國內異議份子並不會讓中國真正成為舉世真正敬佩的“大國”。

在國內壓制異議、民生不濟、環境污染、國家資源分配不均;在國外則拒絕承認國際仲裁裁決,另以軟硬兼施逐個攻克東南亞小國,甚至不時封殺外國藝人等等行徑,這些都是東南亞諸小國所憂慮的“暴力中國”。

中國要和平崛起,成為世界大國,除了謝絕美國政客虛情假意以及內部進行自我調整,更需要東南亞諸國配合以及適時監督與製衡。如何能夠讓中國和平崛起成為受中外敬仰的經濟、文化和民主大國,亦可能是這幾代海內外炎黃子孫的功課。

劉永山
馬來西亞雪蘭莪州立法議員

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